本报告由中国人民银行（PBOC）与世界银行集团（WBG）( 金融、竞争力与创新全球实践部门 ) 的工作人员联合撰写。撰写此报告的目的即在于，展示中国在最近十五年间发展普惠金融的方法，指出仍然面临的挑战，以及提炼可供全球借鉴的经验。本报告的撰写是对促进普惠金融有共同兴趣的国家之间同侪学习传统的积极遵循。
Chapter 1
普惠金融关键要素
在本报告中，普惠金融是指：
个人、小微企业（MSEs）能够获取和使用一系列合适的金融产品和服务，这些金融产品和服务对消费者而言便捷安全，对提供者而言商业可持续。
这个定义是全面性的，与一些仅仅局限于特定金融产品或消费者群体的普惠金融概念相比，其涵盖更为广泛。
国际社会对普惠金融的定义
本章对包含在前述普惠金融定义中的四个关键要素进行更为深入的探讨：
(1)可得性；
(2)多样且适当的产品；
(3)商业可行性和可持续性；
(4)安全和责任。
（1）可得性
消费者能否便捷地获得金融产品和服务是普惠金融的关键驱动因素。可得性意味着消费者在物理上能够充分接近各类服务设施（包括分支机构、代理点、自动取款机（ATM）或其他网点及设备），这样他们就可以便捷地挑选和使用一系列金融产品和服务。
在许多国家，金融机构根据经济效益设置分支机构。
在许多国家，有一些金融服务提供者专门服务上述金融服务不足群体，这些机构在拓展农村和低收入消费者获取金融服务的范围方面取得了积极成效。
对大多数经济体而言，即使拥有一个更多元化的金融组织体系，经济效益仍然是拓展实体服务网点的一个重要障碍。因此，实现普惠金融需要超越实体网点的局限， 另辟蹊径来提升物理可得性。技术、新商业模式和不断改进的监管方式，它们的结合有助于金融服务提供者以较低的成本为普通消费者提供更便捷的金融服务。
代理模式作为一种新兴模式近年来发展迅速，已经成为中国普惠金融取得成功的一个关键推动因素。在这种模式下，便利店、邮局、大型零售商，或其他的店铺成为传统金融服务提供者或移动金融服务提供者的第三方代理机构。
此外，从消费者角度看，并非所有类型的提供者或服务渠道都是无差别的。网点类型不同，其在便捷性、产品提供、渠道功能以及运营质量等方面差异也很大。
金融服务提供者的代理点在多大程度上可以提供实体网点的基本业务功能，往往取决于有关法律和监管的规定以及实际商业模式。
除了金融服务提供者经营的物理网点，手机和计算机等个人设备日益成为消费者选择和使用金融产品的新渠道。
（2）多样且适当的产品
发展普惠金融，必须合理设计一系列金融产品和服务，使之能够满足消费者的需求，特别是满足那些无法获得金融服务和获得服务不足群体的需求。合适的金融产品设计要求识别特定消费者群体的需求，并选择能够以合理的成本满足消费者需求的产品特性。金融产品的合适性或质量涉及到很多方面。普惠金融中心（Center for Financial Inclusion）对“质量”的定义包括：可负担、便捷、产品匹配、安全、维护客户尊严，以及保护客户权益。
通常而言，传统的金融产品和服务难以很好地满足低收入消费者的需求，这些群体往往只需要简单、低成本的产品，无需多余的功能，基础性银行账户就是具有这种特性的金融产品。
合适的产品设计还须考虑影响所有金融服务消费者的行为偏差。现时倾向（present bias）常常影响金融决策，导致消费者优先选择现时消费而不是为未来储蓄。为提高金融的普惠性，应将理解并适应消费者行为偏差融入产品设计中。
便利性是金融产品和服务适当性的另一重要考量因素。对于消费者而言，便利性既与物理网点和渠道有关，又与金融服务的及时性以及由程序繁琐等导致的金融服务效率损失（或无效率）有关。
在提高金融的普惠性时，可负担性也是评价产品和服务质量的又一关键因素。对低收入消费者而言，产品成本的重要性不言而喻。
产品覆盖面及多样性是普惠金融的另一个重要组成部分。有关财务日记的研究发现，低收入家庭的需求各不相同而且非常复杂。为了有效管理风险、安全存储货币、进行日常交易、满足贷款需求，与其他家庭一样，低收入家庭相应也需要一系列基础金融产品和服务，而不仅仅是诸如贷款或支付等单一产品或服务。
储值交易账户
2016 年《普惠金融支付报告》（PAFI）（由支付和市场基础设施委员会（CPMI）与世界银行集团共同发布）对储值交易账户给出了如下定义：
储值交易账户是指在银行（或其他获得批准和/ 或受到监管的支付服务提供者）拥有的账户（包括电子货币账户）， 该账户可以用来付款、收款和储值。
数字金融的作用一直在快速增强，在促进产品多样化方面潜力很大，有助于普惠金融目标的实现。数字金融服务既包括适用于数字载体的金融产品和服务创新（如移动货币、网络借贷），数字技术驱动的商业模式创新（例如利用大数据进行信用评分、代理模式等），也包括通过数字技术渠道获取传统的金融产品和服务。
（3）商业可行性和可持续性
从消费者角度来看，可得性、多样和适当的产品是普惠金融的关键要素，但这里还面临一个关键挑战：如何构建和维持一个良好的金融生态系统，使得金融服务提供者能以成本节约的方式、长期可持续地提供产品和服务。
一个多元、竞争和创新的市场对于普惠金融可持续发展至关重要。尽管消费者需要一系列金融产品和服务，但在大多数市场上，仅靠商业银行自身难以向所有服务不足群体提供全方位的金融产品和服务。
在向无法获得金融服务和金融服务不足群体提供产品和服务时，为降低经营成本、克服实现盈利和可持续发展的内在障碍，商业实践也需要适当加以调整。信息不对称是一个普遍存在的障碍。服务提供者往往很难掌握那些无法获得服务和服务不足群体中潜在借款人的信用记录。
实现金融服务可持续供给的另外一个重要因素是，具有强大的金融基础设施， 能够支持信息和交易在广泛的市场参与者间有效传输。金融基础设施主要包括信用基础设施（征信体系、担保交易体系、抵押登记，以及破产制度）和全国性支付体系。
最后，以商业可持续的方式为无法获得金融服务或金融服务不足群体提供金融产品和服务，其中一个关键要素是正确认识政府的作用。
相反， 金融管理部门应当在以下方面投入更多精力和资源：
（1）与私人部门建立良好的政策对话机制，加深对其的了解；
（2）建立有利的法律和监管环境，实施适度监管要求， 具备充分的监管能力；
（3）建立覆盖面广、稳定可靠的金融和信息通信基础设施。
（4）安全和责任
实现普惠金融的长期发展目标需要负责任地向消费者提供金融产品和服务，同时普惠金融政策目标应当与金融稳定和市场诚信的政策目标相一致。总而言之，金融管理部门应当持续评估风险，在不同金融政策目标之间做好权衡取舍。
金融消费者权益保护的核心要素包括产品和服务条款的清晰披露、公开透明， 公平对待消费者，以及建立便捷合理的纠纷解决机制等，这对于确保消费者获得最符合其需要的产品和服务，以及在使用产品和服务的过程中权益不受到侵害是必不可少的。
即使不考虑可得性或产品适当性，低水平的金融能力也是负责任地获取、使用金融产品和服务的又一障碍。
实现普惠金融的长期发展离不开整个金融体系的安全和稳健。尤其是在金融科技领域，注重平衡好风险和创新的关系可为以下方面的创新提供持续增长空间：新产品、新交付渠道，以及有助于提高普惠金融全面发展潜能的新型商业模式和伙伴关系。
在实现普惠金融目标的同时，要维护好市场诚信，这也需要做好权衡取舍。
Chapter 2
中国普惠金融发展状况与比较
本章的基准比较分析将利用四个对照国家组的情况， 与中国当前的普惠金融发展状况进行对比分析。这四个对照组是：
- 二十国集团高收入国家 (G-20 HIC)；
- 二十国集团中等收入国家 (G-20 MIC)；
- 东亚及太平洋大型中等收入国家 (EAP L-MIC)；
- 其他大型中等收入国家 (Other L-MIC)。
个人存款和借款
中国成年人的储蓄行为较为普遍。受访的中国成年人中，大约有 72% 的人在过去一年中有储蓄或存钱行为，明显高于二十国集团高收入国家和中等收入国家，与东亚及太平洋大型中等收入国家大致相当（图 3.9）。
但是，在中国有31% 的成年人声称有储蓄、但没有在正规金融机构存款。将这3.5 亿非正规储蓄者的“隐性”储蓄正规化，对金融机构来说是个巨大的机会，同时也表明需要开发简单、便捷和低成本的储蓄产品，特别是开发那些针对低收入和没有固定收入群体的储蓄产品。
个人保险
中国家庭金融调查数据表明，中国约有 87% 的工作年龄人口（21 岁及以上）及退休人员已被社会医疗保险覆盖 , 其中包括一系列保险项目：城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗保险、学生健康保险等，商业医疗保险除外。生活在农村地区的成年人中，社会医疗保险的覆盖率达到了 91%。
企业融资
企业调查是一个企业层面的跨国数据库， 收集 5 个及以上雇员企业的数据。按规模，所有企业被分为三类：
（1）小型企业，5-19 个雇员；
（2）中型企业，20-99 个雇员；
（3）大型企业，100 个及以上雇员。
世界银行集团企业调查要求受访企业从问卷所列选项中找出其最大的营商环境障碍。约 22% 中国企业称融资是企业最大的障碍，超过非正规部门（20%），税率（15%） 和工人受教育程度低（13%）等（图 3.15）。在反映融资是企业最大障碍时，不同规模企业间的差异较小。
Chapter 3
中国普惠金融经验
21 世纪初，中国金融管理部门开始注重改善银行体系的盈利能力，并引导金融业服务于促进中国社会和谐及可持续发展。为实现后一个目标，普惠金融的政策目标主要集中在三个领域：
（1）普及银行业基础金融服务（即银行账户和支付服务）;
（2）向农户提供生产经营性贷款 ;
（3）向小微企业提供信贷支持。
传统金融服务提供者在普惠金融中的作用
根据政府的政策指引，传统金融服务提供者在拓展物理服务网络、推动中国支付基础设施现代化，以及推动产品创新等方面取得了显著成效，其中也包括加强与金融科技公司合作。结果是，金融产品尤其是银行账户和银行卡的获取和使用有了显著增长。
拓展物理服务网络，提高金融服务可得性
可得性是普惠金融的核心要素和驱动力。与许多国家一样，中国传统金融服务提供者过去数量有限，且在地理分布上不均衡。但是近年来，政府出台的各项政策、日益激烈的竞争以及不断涌现的商机均推动金融服务提供者通过设立特色支行、代理机构、流动服务点和自助服务点等，不断向偏远地区和农村地区拓展物理服务网络。
商业银行特色支行
自 2013 年以来，中国银监会积极鼓励中小型商业银行设立简易型支行或特色支行。该类型支行开业许可要求更低，审批流程更快。设立特色支行，可使商业银行的经营在地理上更为分散，并向金融服务不足的社区和小微企业提供专业、便捷的金融服务。
近几年，商业银行踊跃设立了许多社区支行和小微支行。中国民生银行、上海浦东发展银行、交通银行等多家商业银行均获准设立特色支行。
从商业银行角度看，通过特色支行拓展金融服务网络有诸多优势。特色支行能够吸引金融服务不足地区的新客户群体，且偏远地区租金和运营成本相对较低。从监管机构角度看，设立特色支行有助于推动普惠金融发展，改善弱势群体金融服务的可得性。
农村地区助农取款服务代理模式
近年来，中国陆续出台了各类支农补贴、新型农村社会养老保险（“新农保”）、新型农村合作医疗保险（“新农合”）等惠农政策。
为推广农村地区电子支付和电子商务发展，部分省份还采取措施鼓励农村地区助农取款服务点和电子商务网点之间实现资源共享。
农村助农取款服务点模式旨在打造一个参与主体与利益相关方共赢的局面，即消费者、金融服务提供者、商户和政府等多方共赢。
如何平衡好互联互通与投资激励也是金融管理部门面临的一项挑战。出于便利农村居民的考虑，中国人民银行已在农村地区开展跨行清算金融基础设施建设以降低跨行清算成本，并鼓励收单机构接受他行发行的借记卡。
流动服务点
在金融服务匮乏却又不具备设立全功能服务网点条件的地区，金融服务提供者通常会采取创新性方法通过降低运营成本，为当地居民提供基础金融服务。流动服务点就是其中一种重要的创新性方法。
提高农村地区支付便利性和效率
长期以来，农村和偏远地区的银行机构物理网点分布有限，阻碍了当地金融支付结算服务的发展。在过去的十五年中，中国人民银行优先构建了符合农村地区支付结算服务需求且有助于“三农”发展的支付服务体系。
中国人民银行在过去十五年内还推动建立起新型支付清算系统以满足中小型银行和农村地区支付清算服务需求。中国城乡一体化支付服务体系的发展也有效缩减了城乡支付环境的差距。
中国人民银行还开发了多个银行间清算系统用以支持流通票据、银行卡和其他支付工具的运用，包括大额实时支付系统（HVPS）、小额批量支付系统（BEPS）和境内外币支付系统。
提高银行账户和银行卡的普及率和使用率
开立银行账户使得消费者能够获得正规金融服务提供者提供的更为广泛的金融服务，如支付、信贷、储蓄及保险产品和服务。因而，居民银行账户普及率是一项重要的普惠金融发展指标。中国金融管理部门非常重视提高居民的账户普及率，特别是关注银行卡发卡数量和银行账户这两个指标。
近年来，为了提高农民的金融素养和支付水平，中国人民银行指导涉农金融服务提供者积极试点创新方法，通过发行银行卡、推广手机转账、推广农村助农取款服务、完善公共通讯等方式，提高农民的金融和支付意识，有效满足农民的各项支付需求。其他一些因素也有助于居民账户普及率的提升：经济增长较快、消费者需求强劲、竞争更加充分，这些因素使得金融服务提供者有更强的动力去争取客户， 从而推动银行卡发行量和账户开户数快速增长。
推动金融产品创新，提高金融服务可得性、使用体验和质量
普惠金融的内涵并非局限于物理网点和基本账户拥有率这些内容。有意义的、长期的普惠金融发展，需要合理设计开发一系列符合消费者需求， 尤其是符合缺乏金融服务或金融服务不足群体需求的金融产品和服务。
支付产品和服务
除拓展机构的物理服务网络外，传统金融服务提供者借助现代技术创新产品设计和交付渠道，大幅提高基础支付服务的可得性。金融服务提供者积极推动非现金支付业务的发展，包括本票和银行卡业务。
存款和理财产品创新
许多商业银行积极进行存款和理财产品创新，借此提高客户的忠诚度、便利性和收益，同时吸引并留住新客户。它们改进存款和理财产品设计，通过提高适用性来吸引公众尤其是农村居民的存款。
信贷产品创新
近年来，金融管理部门积极鼓励商业银行及其他金融服务提供者向农业、农民和小微企业发放更多贷款。为此，管理部门不仅着力优化贷款环境，也对商业银行提出了具体贷款要求。
为满足金融管理部门提出的具体要求，并应对日益激烈的市场竞争，商业银行及其他金融服务提供者纷纷探索创新业务模式，主要体现在贷款产品设计创新、担保方式创新、信用评价方法创新和贷款还款方式创新等方面。
推进农信社改革，更好服务“三农”
农村信用社历史上是中国农村地区机构网点分布最广的金融服务提供者，因此也是实现中国普惠金融目标的关键性机构。
为实现农信社改革目标，人民银行根据国务院的相关精神制定并实施了一系列政策和措施。为增强农信社的资本实力，人民银行设计并发放了有关专项票据和专项借款。
当前阶段改革发展的目标是进一步使农村信用社发展成为资本充足、合规稳健、稳步发展的市场导向型金融企业。下一目标是发挥农村信用社的灵活优势，鼓励其及时适应农业现代化和农村经济结构调整对金融服务的新要求。随着改革的不断深化，期待农村信用社在服务“三农”和推进普惠金融方面能够发挥更大作用。
促进保险业创新，助推普惠金融发展
数字营销，特别是交付渠道的数字化促进了保险产品和服务的获取与使用。互联网渠道使消费者可以更便捷地选择和购买保险产品，也使保险公司因更低的获客成本和保单管理成本而获益。总体而言， 有四种数字化经销模式：
（1）通过自身平台销售的普通保险公司。
（2）通过第三方中介平台销售的普通保险公司。
（3）通过社交平台或电子商务平台销售的普通保险公司。
（4）互联网保险公司。
新型农村金融服务提供者在普惠金融中的作用
2006 年至 2008 年间，中国政府出台了若干制度用以规范新型农村金融服务提供者的设立，其中，既包括村镇银行、农村资金互助社等新型农村金融机构，也包括小额贷款公司（新型贷款机构）。这些政策旨在提升传统上服务缺失和不足群体金融服务的普惠性。从某种意义上说，设立新型农村金融服务提供者可以看作是提升农信社服务“三农”能力所作努力的延伸和补充，同时也可被视为增强农村金融服务竞争性的一项机制。
这些新型农村金融服务提供者有一些共同特征，如服务对象明确、设立条件相对宽松等（详见表 4.6）。
村镇银行
按照国家有关规定，村镇银行可经营的业务包括： 吸收公众存款；发放短期、中期和长期贷款；办理国内结算；办理票据承兑与贴现； 从事同业拆借；从事银行卡业务；承销政府债券；代理收付款项及代理保险业务等。
小额贷款公司
小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立、不吸收公众存款、经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。
农村资金互助社
农村资金互助社依托行政村或者农民专业合作社设立，面向社员开展存款、贷款和结算、买卖政府债券和金融债券等业务。成立农村资金互助社的目的在于把农民联合起来，弥补农村地区（特别是经济发展落后的贫困地区）金融服务空白、解决农村金融服务落后等不足，以资金合作的模式来谋求农民的自我发展。
积极作用
这三类新型农村金融服务提供者自成立以来，利用自身的特点和独特优势积极服务普惠金融目标群体，弥补了传统金融机构的不足。具体而言，其独特优势体现在：
一是新型农村金融服务提供者具有为目标群体服务的区位优势。
二是新型农村金融服务提供者具有清晰的市场定位和明确的目标客户群体。
三是新型农村金融服务提供者在管理和信息方面的优势使其能够更好地服务于目标客户。
此外，就村镇银行而言，村镇银行的主发起行在村镇银行的硬件开发建设、人才培养以及风险防控等方面起到了重要作用。
问题和挑战
村镇银行面临的主要是管理成本、经营灵活性和产品创新能力等方面的问题。
一是村镇银行发起人面临较高管理成本。
二是村镇银行创新能力相对较弱。
小额贷款公司发展面临的主要问题包括市场定位与商业银行雷同、风险防控薄弱、资金来源渠道狭窄、税收负担较重，以及经营区域限制等。
一是部分小额贷款公司运营偏离了服务普惠金融目标群体的市场定位，未能有效填补普惠金融空白。
二是风险防控成为阻碍小额贷款公司可持续发展的核心问题。
三是在“只贷不存”制度框架下，小额贷款公司必须以股东投入的资本金放贷。
四是小额贷款公司的经营范围通常限于一县之内，向邻县扩展业务需要重新申请，并需新设一个独立的公司，这限制了经营的拓展及有效扩张。
金融科技的发展与监管
中国的金融管理部门在金融科技公司的资格和扩张方面采取了一种平衡的政策措施。这种措施的目标是在鼓励创新的同时引入适当水平的监管。
以下涵盖了中国金融科技公司的七种主要类型：非银行支付机构；P2P 网络借贷；网络小额贷款；互联网银行；互联网保险；互联网基金理财；互联网股权众筹。
非银行支付机构
非银行网络支付是指付款人通过非银行支付平台进行资金转移的行为，例如阿里巴巴旗下蚂蚁金服的支付宝，运营社交平台微信和 QQ 的腾讯旗下的财付通等非银行支付平台。
非银行支付平台的飞速发展归因于它们拥有的一些共性、核心特征：
（1）可信赖且可追索。
（2）依托现有平台。
（3）成本可负担。
（4）便捷和可互通。
（5）为零售公司节约成本。
个体网络借贷
个体网络借贷（即 P2P 网络借贷，简称“P2P 网贷”）是指个体和个体之间通过互联网平台实现的直接借贷。P2P 网贷平台通常对借款人的资质、信用情况开展尽职调查，经过调查筛选，选出违约风险较低的借款人，推荐给希望出借资金的投资者。
P2P 网络借贷在中国飞速发展的原因如下：
第一，早期的金融抑制（如利率上限） 限制了闲散资金的投资渠道，潜在资金需求者较难从正规金融机构获得贷款，同时散户投资者的投资机会受限。
第二，灵活的监管政策降低了 P2P 网络借贷平台的准入壁垒，为其发展提供了机会。
第三，信息技术的进步及应用， 极大地降低了借贷双方的信息不对称性，降低了投资者和借款人的匹配成本，从而大幅降低了 P2P 网络借贷交易成本。
网络小额贷款
网络小额贷款是指互联网企业通过其控制的小额贷款公司，利用互联网向客户提供的小额贷款。网络小额贷款大致可以分为以下几种类型：
（1）为网店经营者提供融资服务。
（2）为网购者提供小额贷款。
（3）给农户提供小额贷款。
网络小额贷款在中国飞速发展的原因如下：
一是互联网在中国的高速发展，使得人们可以运用互联网技术进行小额贷款操作，降低了小额贷款的发放成本；
二是电商的发展衍生出了网络小贷的新型需求主体；
三是电商的发展和信息技术的进步，为相关机构提供了获取数据的新来源，可用于评价潜在借款者的支付能力。
互联网银行
目前，中国成立了三家互联网银行——微众银行、网商银行和新网银行，微众银行和网商银行于 2014 年从银监会取得商业银行牌照，新网银行则于 2016 年取得牌照（详见表 4.11）。微众银行、网商银行等纯互联网银行没有网点和柜台服务，主要利用技术和数据，而非线下资源，重点向个人和小微企业提供信贷产品。
当前运营的互联网银行与传统银行存在明显区别：
一是经营理念不同。
二是客户群体不同
三是经营渠道不同。
四是客户识别和评价方法不同。
五是风险管理手段和技术不同。
互联网保险
互联网保险公司运用数字技术进行交易处理、数据存储，相比于传统保险公司， 互联网保险分析速度更快、处理规模更大。这类公司可利用大数据研发出丰富多样的保险产品，并运用在线处理和数字化渠道更高效、便捷地服务消费者。
互联网基金理财
在 2013 年余额宝出现之前，中国基金公司的产品线上销售较为平和，主要通过官方网站和第三方销售平台进行。
余额宝取得成功的关键是产品设计和操作功能，主要表现在以下几个方面：
投资门槛低。
即时提款。
每日计息。
较高的投资回报率。
操作简单。
互联网股权众筹
中国互联网股权众筹最初的特征是面向公众、投资金额小、投资人数多。创业者和小微企业通过股权众筹融资中介机构的数字平台向投资者披露业务形式、经营管理模式、财务状况和资金用途等真实信息。
互联网股权众筹在中国有着较大的增长潜力，有助于解决小微企业的融资需求。
一方面中国不发达的资本市场导致小微企业缺乏合适的融资产品和充分的融资渠道， 而且融资成本高，特别是对处于发展初期的企业而言，融资难、融资贵的问题尤为突出。
另一方面，随着中国私人财富的增加，金融消费者越来越愿意参与股权投资， 以获取高于储蓄利率的投资收益。
数字金融和金融科技公司对普惠金融的贡献及面临的挑战
数字金融（包括金融科技公司）在中国发展迅速，其对普惠金融的影响及其仍面临的挑战可从普惠金融四要素之视角来考虑，即：可得性、多样且适当的产品、商业可行性和可持续性、安全与责任。
中国政府在促进普惠金融发展中的作用
普惠金融政策和监管环境
中国政府积极采取货币信贷政策、税收政策以及监管政策等一系列政策措施促进普惠金融发展。
支持普惠金融发展的货币信贷政策
近年来，中国人民银行通过差别存款准备金率、再贷款、再贴现等一系列政策， 鼓励金融机构加大对“三农”和小微企业的信贷支持力度。
财税政策
中国政府推出了一系列财税政策，通过市场化途径作用于不同的金融产品和服务，推动普惠金融发展。以下是一些具有代表性的财税政策：
（1）农业贷款和小微企业贷款风险补偿基金
（2）支持地方普惠金融发展的专项资金
（3）鼓励和支持政府担保机构发展
（4）农业保险
（5）税收政策
促进普惠金融发展的监管政策
中国政府积极运用各种监管手段促进普惠金融发展。主要有：差异化监管、优惠政策、重点扶持、市场主体培育，以及机制建设。
金融基础设施
中国人民银行与其他利益相关方合作，在中国建立起功能完备的、稳健的全国性支付体系基础设施。中国政府重点建设与维护农村地区支付结算基础设施，确保其稳健运行，这些基础设施促进了金融机构物理网络扩张，提高了支付产品多样性与效率，并促进政府向个人（G2P）转移支付的数字化。
政府对个人转移支付的数字化
近些年来，中国陆续出台了各类惠农政策，包括支农补贴、新型农村社会养老保险补助、新型农村合作医疗保险补助等。
政策性银行和国家开发银行的作用
中国农业发展银行（CADB）和中国进出口银行（EximBank）是中国的两大政策性银行，中国国家开发银行（CDB）是开发性金融机构，三者协力贯彻落实国家推动普惠金融发展的政策方针。
金融消费者保护和金融能力
金融消费者保护和教育可以帮助消费者增强对金融业的了解与信任，进而更好地获取和使用金融产品和服务。金融消费者保护和教育也有利于监管机构防控市场风险（源自金融提供者、金融产品、金融消费者等方面的变化）和鼓励市场公平竞争。随着 P2P 网贷平台、数字投资产品和非银行支付机构在中国的快速发展，金融消费者保护亟待加强，消费者金融能力亟待提高。
Chapter 4
中国普惠金融面临的挑战及未来发展路径
树立与时俱进并被广泛接受的普惠金融理念
在中国，有不少人仍然将普惠金融等同于信贷补贴、指令性贷款以及慈善活动。在不少人眼里，只有少数金融产品（比如信贷）是与普惠金融相关的，很少考虑到金融服务不足群体所需产品的多样性，或是产品设计的适当性。
未来，负责推动和协调普惠金融发展的政府部门必须确保，各级政府以及所有公共和私人利益相关者都能充分理解并践行全面的普惠金融理念。这对于地方政府来说尤为重要，因为它们难以接触到全球论坛和资源，无法从中受益。
同样需要注意的是，普惠金融与数字金融是不同的概念。“数字金融”包括金融科技公司开展的业务，但并不等同于“普惠金融”。
重新定位政府的角色
中央和地方政府运用直接或间接方法，多管齐下推动普惠金融发展，其中包括一系列政策、监管行动及推进措施。从某些指标看，政府的努力已取得了相当大的成功。
就推进普惠金融而言，许多金融服务提供者的商业运行模式能否可持续是个一直存在的问题，它限制了金融服务提供者保持商业活力和进一步扩张的潜能。
中国政府未来面临的一个重要挑战是需要从战略上清晰地思考：什么是政府合适的角色定位，如何恰当地综合运用直接和间接的公共措施，以及如何开展政府和私人部门的互动。光靠公共部门自身无法驱动普惠金融发展，至少无法超越某一限度，也无法实现长期、可持续发展。
改进业务模式和作法以实现商业可持续
商业可持续不仅是普惠金融可持续发展的基础，也是维持整个金融体系有效和健康运行的前提。然而，对中国的许多金融服务提供者而言，在实现普惠金融的商业可持续性方面，仍然存在着很多障碍。
为了提高商业可持续性，一些金融服务提供者要转变企业文化和商业模式，走以市场驱动创新和以客户为中心的道路。金融服务提供者的公司治理、内部管理制度以及产品设计和提供方式需要转变和创新，以实现商业可持续，并与新的市场参与者竞争。
对于政府而言，应该重新考虑阻碍商业可持续性的行为，例如过度的、不精准的和（或）没有确定期限的补贴及税收减免，直接指定贷款对象，或者治理和管理方面的干预。
管理数字金融风险
2016 年普惠金融全球合作伙伴（GPFI）白皮书指出，不断演化的普惠金融风险整体状况反映了数字金融所固有的一些特征：
一是新型金融服务提供者以及金融服务提供者的新组合；
二是数字技术；
三是主要通过代理商来接触消费者；
四是新产品和服务以及它们的组合；
五是面向被金融排斥或金融服务不足客户。
这些风险特征的影响广泛且易变。数字技术的使用、服务提供的规模化以及大型系统可能存在的故障都会加剧操作风险。客户信息可能会被泄露或滥用，有关新型业务模式的信息披露也不够，这些问题都加剧了消费者风险。当监管明显滞后， 无法约束不负责任的市场行为时，所有这些风险都会进一步加剧。这些因素，与通常在未定型的法律和监管框架下运行的新兴金融科技公司尤其相关。
使新型农村金融服务提供者发挥更大作用
村镇银行和小额贷款公司是近年来在中国出现的新型农村金融服务提供者，设立这类机构旨在促进农村地区普惠金融发展。小额贷款公司的主要问题在于资金来源有限，成本高，税负重， 其风险管理能力也亟需提升。近年来的一些实践表明，小额贷款公司为了短期利益而忽视风险控制的情况相当严重。
许多改革措施都有利于促进村镇银行发展。通过减少发起人银行的过度干预和控制，促使其更加独立地治理运作，可以使村镇银行更好地发挥经营效率高、灵活性强的比较优势。同时，应允许村镇银行有更加灵活的资本金来源。
对于小额贷款公司，可以考虑以下改革选项：
一是更加清晰地定义小额贷款公司的角色和目标，并将后者写入高级别的制度性文件；
二是重新审视法律和监管框架，消除影响小额贷款公司运行的障碍；
三是关于小额贷款公司的监管框架，在各省之间应有更高程度的一致性， 尤其是那些进入障碍较高的省份应该降低障碍；
四是努力提高小额贷款公司的风险控制能力；
五是运用税收政策，激励小额贷款公司服务目标领域和人群；
六是从普惠金融角度对小额贷款公司进行评级，允许获得高评级的小额贷款公司转型为村镇银行。
提升消费者金融能力
较高的消费者金融素养和金融能力是普惠金融的重要支撑。鉴于金融的数字特性日益增加，消费者若要成功发现、接受、使用合适的金融产品和服务，需要更多的能力，这一点尤其重要。
有效的金融消费者教育可以促进普惠金融发展。为了实现这个目标，要长期、定期开展消费者金融素养调查，这有助于掌握和监测消费者金融知识水平以及他们行为特点的变化。调查可以找出消费者金融知识和行为的缺陷，从而帮助设计金融消费者教育活动，并提高其有效性。这些活动要以日常生产生活中所必需的金融基础知识为侧重点，针对不同消费者的实际情况，使消费者掌握符合其消费需求、消费行为特点和既有知识水平的金融知识。开展金融教育，引导消费者正确运用金融知识，进行风险自我评估，并根据自身的风险承受能力和相关产品的风险特征选择合适的金融产品。
Chapter 5
可供全球借鉴的经验及对政策制定者的启示
在学习借鉴有关经验时，有一点需要事先明确：在全面发展普惠金融中所取得的进展和成功，必然考虑和反映了每个国家独特的文化、政治经济及发展背景，因此， 来自任何一个国家的经验必须置于这些背景之下加以考量。
打通金融服务“最后一公里”
通过大规模的政策驱动措施（包括改善金融基础设施、扩大农村金融机构和服务点网络、数字化大规模常规性支付活动），能够为处于“最后一公里”的群体获取基础交易账户和网点提供重要推动力，但在实现普惠金融长期可持续发展方面仍需不懈努力。
中国经验表明，解决“最后一公里”问题，实现普惠金融长期可持续发展，不仅需要充分利用政府职责进行全方位的努力，还要在设计方法时兼顾战略及细节问题。在某种意义上，“最后一公里”可以被视为是一个复杂的群体，各自有不同的需求和障碍。
投资金融基础设施
努力扩大和改善金融基础设施（特别是在信用和支付领域）能够显著提高个人和小微企业的金融服务可得性、使用情况和质量。
中国在推动建立全面且功能强大的全国支付体系基础设施方面也取得了重要进步，这包括扩大或提升全国支付系统的覆盖范围、效率和安全性，由此促进了互联互通和竞争，同时推动了全国范围内物理网点的显著拓展和多元化，这些网点包括商业银行分行、支行、代理机构、新型农村金融服务提供者（如村镇银行和小额贷款公司）的分支机构、自动取款机、零售 POS 机等。
中国的经验表明，政府通过建立强大且全面的金融基础设施生态系统，能够在促进普惠金融发展方面发挥有效和关键作用。
发挥线上网络的作用
基于网络的线上商业模式（如电子商务、社交网络），能够利用网络效应、技术、规模经济、大数据和交叉补贴，促进创新性金融服务的设计和交付。
大多数金融服务提供者在建立之初就有明确的经营目标，即为个人和（或）企业提供支付、储蓄、信贷或保险产品。
与其他金融服务提供者相比，这些互联网公司具有以下比较优势：
能够实时对接巨大的、已有的客户网络和已有的客户关系；
能够利用商业或社交活动产生的大数据，支持产品设计和交付，并降低信息不对称性（如用于信用评估）；
能够利用现有的数字基础设施（如云计算服务、数据库）和数字交付渠道降低交易成本，提高交付效率；
能够利用核心商业 / 社交活动与金融服务之间的协同效应（如商业推广、“红包”文化）。
鼓励市场参与和创新
“包容并观察”监管方法有助于推动新型数字金融模式的初期发展，但必须辅之以积极的监控措施，目标是及时构建能够解决数字金融伴生风险的监管框架。
大多数政策制定者和监管者致力于寻求促进创新和普惠金融发展，与进行必要的监管和监督二者之间的平衡，以确保金融稳定、金融诚信和提供者市场行为的尽责性。
中国成功促进了金融科技行业迅速成长，而该行业的成长又有利于普惠金融更好地发展。如果其他国家想取得同样的成功，不妨对非传统金融服务提供者和产品采取“边试边学”的监管方法，而非“包容并观察”方法。根据中国的经验，可以分三个阶段实施：
一是对未受到监管的新兴金融服务提供者进行积极监测，监测内容包括发展规模、稳定风险、诚信风险和消费者保护风险；
二是发布高级别的指导原则或风险警示，引导市场健康发展；
三是出台专门的监管框架，内容包括明确相关部门的责任和许可程序、审慎要求、金融消费者权益保护规定，以及监督权力、责任和职能。
推动政策试点创新
只要试点项目符合财政及商业长期可持续原则，那么试点就能够成为政府检验和衡量普惠金融相关政策措施的有用工具。
中国经验的一个重要特点就是开展了许多政策试点项目，这些试点项目最初由一系列临时性政策所引领，具有明确的目标和监管规则。随着试点的开展，对临时性政策进行评估和调整，并且当试点项目取得成功后，临时性举措就会成为正式的官方政策并在全国推广。
中国的经验表明，政策试点往往能够为金融管理部门提供独特的机会，让他们能够“干中学”，并在风险管理与政策创新间加以平衡。进而言之，政策试点可能在政治上也具有吸引力。小规模和试验性质的政策试点能够降低风险，进一步鼓励地方上的试验和创新，这在那些存在明显市场失灵的地区（例如非常偏远的地区和农村地区）尤为必要。
保护金融消费者权益
确保消费者能够受到公平对待，能够获得公开透明的产品、服务，以及救济安排， 是政策制定者的重要职责，这一职责必须与普惠金融同步推进，并跟上金融创新和 金融深化的步伐。
金融消费者权益保护有助于促进普惠金融发展。与金融服务提供者相比，消费者通常在实力、信息和资源方面都不对等。特别是当那些过去无法获得金融服务或服务不足的消费者第一次获得正规金融服务时，这些不对等尤为明显。
中国的经验表明，消费者保护必须与金融深化和金融创新同步推进。在中国， 专门针对金融业的消费者保护法律缺乏，监管活动的预见性尚需提高（例如加强市场监测和数据分析），强有力的执法手段匮乏，各消保部门之间的协调有待加强（特别是针对跨产品、跨市场的问题）。这些情况说明，中国距离建立完备的金融消费者保护体系，仍然有一段路要走。
